The Technical Side of Federalism in Myanmar – Thinking about Intergovernmental Relations (See Englis

ျမန္မာႏိုု္င္ငံအေနျဖင့္ ဖယ္ဒရယ္ႏိုုင္ငံျဖစ္လာရန္ အခက္အခဲမ်ားကိုု ယခုုဖိုုရမ္စာမ်က္နာႏွင့္ အျခားအြန္လိုုင္း စာမ်က္နွာမ်ား၊ ဂ်ာနယ္မ်ား ႏွင့္ စာအုုပ္မ်ားတြင္ ေရးသားခဲ့ၾကၿပီးျဖစ္သည္။ အမ်ားအားျဖင့္ သံုုးသပ္ခ်က္မ်ား သည္ ဘ႑ာေရးပိုုင္းဆိုုင္ရာစီမံခန္႔ခြဲမႈႏွင့္ပတ္သက္သည့္ ေမးခြန္းမ်ား၊ ယင္းတိုု႔ႏွင့္ခ်ိတ္ဆက္ေနေသာ ျပည္ေထာင္စုု၊ တိုုင္းႏွင့္ျပည္နယ္မ်ားၾကားစြမ္းေဆာင္ႏိုု္င္မႈကိုု အာရံုုစိုုက္ၾကသည္။ သိပ္မၾကာခင္က ၿပီးသြားၿပီျဖစ္ေသာ ရန္ကုုန္ၿမိဳ႕၏ေရြးေကာက္ပြဲမ်ားသည္ ေအာက္ေျချပည္သူအဆင့္ႏွင့္ခ်ိတ္ဆက္မႈရွိရန္ လိုုအပ္မႈအျပင္ အနာဂတ္ဖယ္ဒရယ္စနစ္တြင္ ထိုုအခန္းက႑၏ အေရးပါပံုုကိုု မီးေမာင္းထိုုးျပခဲ့သည္။

အမ်ားအားျဖင့္ လ်စ္လ်ဴရႈထားခံရေသာေခါင္းစဥ္မွာ အစိုုးရဌာနအဆင့္ဆင့္ၾကား ဆက္ဆံေရး ျဖစ္သည္။ ဆိုုလိုုသည္မွာ ဖယ္ဒရယ္ႏိုုင္ငံမ်ားတြင္ အစိုုးရမ်ားၾကား၊ လႊတ္ေတာ္မ်ားၾကား၊ အထူးသျဖင့္ အုုပ္ခ်ဳပ္ေရးဆိုုင္ရာဌာနာမ်ားၾကား ဆက္သြယ္ဆက္ဆံေရးျဖစ္သည္။ အစိုုးရအဆင့္ဆင့္ၾကား ဆက္သြယ္ ဆက္ဆံေရးကိုု ဖယ္ဒရယ္ယႏၱယားအတြက္ “ေခ်ာဆီ” ဟုု တခါတရံညႊန္းဖြဲ႕ၾကသည္။ ဖယ္ဒရယ္ႏိုုင္ငံမ်ား တည္ေထာင္ရန္အတြက္ ႏွင့္ အစိုုးရ၏ အလႊာအဆင့္ဆင့္ၾကားအာဏာခြဲေ၀မႈအတြက္ အဓိကက်သည္ဟုုဆိုု သည္။

ေပၚလစီမ်ားသည္ ရႈပ္ေထြးလွကာ ကြ်မ္းက်င္မႈမ်ား၊ စြမ္းေဆာင္ႏုုိုုင္မႈမ်ား ခြဲေ၀မွ်ယူရာတြင္ ရွင္းလင္းမႈရွိျခင္း သည္ အနာဂတ္ဖယ္ဒရယ္ျမန္မာႏုုိင္ငံအတြက္ လိုုအပ္ေသာ္လည္း ျပည္ေထာင္စုု၊ ျပည္နယ္ႏွင့္ တိုုင္းမ်ားၾကားတြင္ အလြန္ ရွင္းလင္းကာ ကြ်မ္းက်င္မႈမ်ား တိုုက္ရိုုက္ခြဲတမ္းခ်ထားလ်င္ပင္ ၄င္းတိုု႔အျခင္းျခင္း အတူလက္တြဲလုုပ္ေဆာင္ရန္လိုုအပ္သည္။ ယခုုအခ်က္သည္ လိုုအပ္ပါသည္။ အဘယ္ေၾကာင့္ဆိုုေသာ အခ်ိဳ႕ေသာ ေပၚလစီမ်ား သည္ ခြဲတမ္းခ်လိုုက္ယံုုႏွင့္ မရေသာေၾကာင့္ျဖစ္သည္။ က်န္းမာေရးက႑အတြက္ စဥ္းစားၾကည့္လိုုက္ပါ။ က်န္းမာေရး ၀န္ေဆာင္မႈကိုု ျပည္ေထာင္စုု၊ တိုုင္းႏွင့္ျပည္နယ္အဆင့္ဆင့္မွ ၄င္းတိုု႔၏ စြမ္းေဆာင္ႏိုုင္မႈအရေပးႏိုုင္ေသာ္လည္း အခ်ိဳ႕ေသာက်န္းမာေရးဆိုုင္ရာအေၾကာင္းအရာမ်ားသည္ နီးနီး ကပ္ကပ္ ပူးေပါင္းေဆာင္ရြက္သြားရန္လိုုအပ္သည္။ ဥပမာအားျဖင့္ ေဆးရံုုမ်ားတည္ေဆာက္မည့္ အစီအမံေရးဆြဲျခင္း၊ အထူးက်န္းမာေရး၀န္ေဆာင္မႈေပးဌာနမ်ား (မီးေလာင္ဒဏ္ရာကုုသေရးဌာန၊ ေရာဂါကုုသမႈခ်ိတ္ဆက္ေဆာင္ရြက္ျခင္း၊ တကၠသိုုလ္မ်ားတြင္ ေဆးပညာေရးသင္ၾကားျခင္း စသျဖင့္) ပါ၀င္ပါသည္။ ေဖာ္ျပသြားေသာက႑မ်ားအတြက္ ျပည္ေထာင္စုုအဆင့္မွ ျပည္နယ္ႏွင့္တိုုင္းမ်ားႏွင့္ ပူး ေပါင္းေဆာင္ရြက္ကာေပၚလစီမ်ားအား ထိေရာက္စြာ ေဖာ္ထုုတ္ရန္ ႏွင့္ အေကာင္အထည္ေဖာ္ရန္ ေဆာင္ရြက္ ရမည္ျဖစ္သည္။

လက္ရွိအခ်ိန္တြင္ ျမန္မာႏိုုင္ငံ၏ ႏိုုင္ငံ၀န္ထမ္းေရးရာဌာနသည္ အလြန္ဗဟိုုခ်ဳပ္ကိုုင္မႈရွိေနပါသည္။ အုုပ္ခ်ဳပ္ေရးဆိုုင္ရာ ၀န္ထမ္းမ်ားသည္ ျပည္ေထာင္စုုရာထူး၀န္အဖြဲ႕မွ သင္တန္းတက္ေရာက္ရကာ ရာထူးေပး အပ္ျခင္း၊ တိုုးျမွင့္ျခင္းခံရသည္။ ၄င္းတိုု႔သည္ ျမန္မာႏိုုင္ငံအတြင္းရွိ မတူညီေသာ ၀န္ၾကီးဌာနမ်ားႏွင့္ရံုုးမ်ားတြင္ အလုုပ္တာ၀န္ထမ္းေဆာင္ၾကသည္။ သိုု႔ေသာ္ ႏိုုင္ငံ့၀န္ထမ္းအမ်ားစုုသည္ ျပည္ေထာင္စုုအဆင့္၀န္ႀကီး ဌာနမ်ားႏွင့္သာ ခ်ိတ္ဆက္မႈရွိၾကသည္။ တိုုင္းႏွင့္ျပည္နယ္အဆင့္တြင္ တာ၀န္ထမ္းေဆာင္ေသာ္လည္း တိုုင္းႏွင့္ျပည္နယ္အတြက္ အလုုပ္လုုပ္ေသာ ႏိုုင္ငံ၀န္ထမ္းအနည္းငယ္သာရွိပါသည္။ ဆိုုလိုုသည္မွာ တိုုင္းႏွင့္ျပည္နယ္ကိုုယ္စား အလုုပ္လုုပ္ကာ တိုုင္းႏွင့္ျပည္နယ္ထံသိုု႔ တာ၀န္ခံမႈ၊ တာ၀န္ယူမႈရွိေသာ ႏိုုင္ငံ့၀န္ထမ္းမ်ားကိုုဆိုုလိုုသည္။ ထိုု႔ေၾကာင့္ ျပည္သူ႔၀န္ေဆာင္မႈေတာ္ေတာ္မ်ားမ်ားသည္ ထိေရာက္မႈ မရွိျဖစ္လာပါသည္။ ေနျပည္ေတာ္ႏွင့္ရန္ကုုန္ ျပင္ပရွိ ႏိုုင္ငံ့၀န္ထမ္းမ်ားသည္ ၄င္းတိုု႔၏တာ၀န္မ်ားကိုု သင့္ေလ်ာ္စြာေဆာင္ရြက္ရန္ လိုုအပ္သည့္ အရင္းအႏွီး ႏွင့္ ေထာက္ပံ့မႈ မရွိပါ။ ၀န္ထမ္းရာထူးတိုုးျမွင့္သည့္ စနစ္မွာလည္း ကြ်မ္းက်င္မႈရွိျခင္း၊ ရလဒ္မ်ားရရွိျခင္း၊ စြမ္းေဆာင္ရည္ျဖစ္ႏိုုင္ေျခရွိမႈထက္ လူပုုဂၢလိကခ်ိတ္ဆက္မႈ ႏွင့္ အလုုပ္သက္တမ္းကာလေပၚတြင္အလြန္မူတည္ေနေသးသည္။ စစ္တပ္ႏွင့္ လံုုျခံဳေရးဆိုုင္ရာဌာနမ်ားမွလည္း ႏိုုင္ငံ့၀န္ထမ္းေရးရာအေပၚ လႊမ္းမိုုးမႈရွိေနတတ္သည္။ ယခုုအခ်ိန္တြင္ သိပ္မေတြ႕ရေတာ့ေသာ္လည္း ယခင္က ထိုုဌာနမွလူမ်ားသည္ ႏိုု္င္ငံ့၀န္ထမ္းဌာနမ်ားသိုု႔ ေျပာင္းေရႊ႕ လာတတ္သည္။

ဘာလုုပ္ဖိုု႔လိုုမည္နည္း? UNDP၏ ႏိုုင္ငံ၀န္ထမ္းဆိုုင္ရာ ျပဳျပင္ေျပာင္းလဲေရးလုုပ္ငန္းစဥ္အေနျဖင့္ ထိေရာက္မႈ ဆိုုသည့္ အခ်က္ကိုု အဓိကထား ေဇာင္းေပးပါသည္။ ဗဟိုုခ်ဳပ္ကိုုင္မႈေလ ွ်ာ့ခ်ျခင္းသည္လည္း ျပဳျပင္ေျပာင္းလဲ ေရးအတြက္ အေရးပါသည့္ အခ်က္ေနာက္တစ္ခုုျဖစ္ေနပါသည္။ လက္ရွိ ျပည္ေထာင္စုုရာထူး၀န္အဖြဲ႕၏ ဥကၠဌအေနျဖင့္ ႏိုုင္ငံ့၀န္ထမ္းက႑ကိုု ပိုုထိေရာက္ေခ်ာေမြ႕ေအာင္လုုပ္ေဆာင္ရန္ စိတ္အားထက္သန္သည္ ဟုုသံုုးသပ္ရပါသည္။ ၄င္းအေနျဖင့္ ဖယ္ဒရယ္ဒီမိုုကေရစီႏိုုင္ငံသိုု႔ ဦးတည္ကာ ေဆာင္ရြက္ေနသည့္ လက္ရွိ ႏိုုင္ငံေရးျပဳျပင္ေျပာင္းလဲေရးျဖစ္စဥ္ႏွင့္လည္း ခ်ိတ္ဆက္ရန္ ဆႏၵရွိသည္ဟုုျမင္ပါသည္။။ ႏိုုင္ငံအေနျဖင့္ ၂၀၁၀ မွ စတင္ကာ တံခါးဖြင့္ခဲ့ၿပီးေနာက္ပိုုင္း ႏိုုင္ငံ့၀န္ထမ္းမ်ား၏ အရည္အေသြး နွင့္သင္တန္းမ်ားသည္လည္း အရည္အေသြးျမင့္လာသည္။ လုုပ္စရာအမ်ားၾကီးရွိေသးေသာ္လည္း ေမွ်ာ္လင့္ခ်က္ရွိပါသည္။ အသံုုးက်ႏိုု္င္မည့္နည္းလမ္းတစ္ခုုမွ ဖယ္ဒရယ္ဆိုုင္ရာေဆြးေႏြးသည့္ အခင္းအက်င္းမ်ား - အထူးသျဖင့္ လက္ရွိသြားေနသည့္ ၂၁ ရာစုု ပင္လံုုညီလာခံ၏ ေဆြးေႏြးမႈအစီအစဥ္မ်ားတြင္ အစိုုးရအဆင့္ဆင့္ၾကား ဆက္သြယ္ဆက္ဆံေရးအျပင္ ျပည္ေထာင္စုုရာထူး၀န္အဖြဲ႕ႏွင့္ ပတ္သက္သည့္ ေဆြးေႏြးမႈမ်ားကိုု ထည့္သြင္းသည့္ပါသည္။ ထိုု႔အျပင္ နည္းပညာဆိုုင္ရာ ေဆြးေႏြးမႈမ်ားအတြက္ လက္ရွိကြန္ဖရင့္ပံုစံအျပင္ အျခားေသာ ေဆြးေႏြးႏိုု္င္သည့္ပံုုစံမ်ားကိုု စဥ္းစားသင့္သည္။ ေသးငယ္ေသာ အဖြဲ႕မ်ားခြဲကာ ေဆြးေႏြးျခင္း သည္ပံုုစံတစ္ခုုျဖစ္ႏိုုင္သည္။ အျပင္မွ လူတစ္ဦးကိုု ၾကားေနျဖန္ေျဖသူအျဖစ္ထားရွိႏိုုင္သည္။ လက္ရွိသြားေနသည့္ ႏိုု္င္ငံေရးေဆြးေႏြးမႈပံုုစံသည္ ၄င္း၏ တည္ေဆာက္ပံုုၾကီးမားမႈ၊ တိုုးတက္မႈ မရွိျခင္းတိုု႔ကိုုဖယ္လိုုက္လ်င္ အဓိကျပသာနာမွာ ရႈပ္ေထြးသည့္ေခါင္းစဥ္မ်ား (ဥပမာ အစိုုးရအဆင့္ဆင့္ၾကား ဆက္သြယ္ဆက္ဆံေရး) ကိုု ၄င္း၏ ႀကီးမားသည့္တည္ေဆာက္ပံုု၊ သေဘာသဘာ၀၊ ပံုုမွန္မဟုုတ္ေသာ ေတြ႕ဆံုုခ်ိန္ စသည္တိုု႔ေၾကာင့္ ေသခ်ာမေဆြးေႏြးႏိုု္င္ျခင္းျဖစ္သည္။

Dr. Soeren Keil သည္ ယူေကႏိုုင္ငံရွိ Canterbury Christ Church တကၠသိုုလ္ရွိ ႏိုုင္ငံေရးႏွင့္အစိုုးရၾကား ဆက္ဆံေရးဘာသာဆိုုင္ရာ တြဲဖက္ပါေမာကၡျဖစ္ပါသည္။ ၄င္းအေနျဖင့္ ျမန္မာႏိ္ုုင္ငံသိုု႔ မၾကာခဏလာေရာက္ ခဲၿပီး ဂ်ာမန္ဟန္းစ္ဆိုုင္ဒယ္အဖြဲ႔၏ ဖယ္ဒရယ္ဆိုုင္ရာအၾကံေပးအျဖစ္လည္း တာ၀န္ယူထားပါသည္။ ဤ soeren.keil@canterbury.ac.uk ျဖင့္ ၄င္းသိုု႔ ဆက္သြယ္ႏိုုင္ပါသည္။

Much has been written in this blog and in many different forums online and in journals and books about the challenges of Myanmar becoming a federal country. Often analyses focus on the questions of fiscal arrangements and linked to it the distribution of competences between the Union and the states and regions. Moreover, recently the local elections in Yangon have highlighted the need for increased engagement with the local level and its role in any future federal system.

However, a topic that is often neglected is that of intergovernmental relations. This focuses on the issue of relations between different governments, parliaments, and particularly administrations in federal countries. Intergovernmental relations are sometimes described as the “oil” in the federal machinery – the key to making federations and power-sharing between different levels of government work.

Policies are complex, and while a clear distribution of competences might be desirable for a future federal Myanmar, even the clearest and most direct division of competences between the Union and the states and regions will require them to work together. This is necessary, because some policies simply cannot be divided. Think about the issue of health. While health care can be given as a competence to the Union or the states and regions, some aspects of health will require close cooperation, such as the planning of hospitals, thinking about specialist health institutions such as burns units, linking health care needs and health professional training in universities and colleges etc. Here, the Union will need to work together with the states and regions to ensure that policies can be effectively developed and implemented.

Currently, Myanmar’s administration, its civil service, is highly centralized. Administrators are trained and promoted through the Union Civil Service Board (UCSB), and they work for different ministries and offices throughout the country. However, usually civil servants are linked to Union ministries, there is only a small number of civil servants working not only in the states and regions, but for the states and regions, and therefore acting on behalf of states and regions, and being accountable to the states and regions. This has resulted in a huge civil service that is not particularly effective. Outside of Nay Pyi Taw and Yangon, civil servants often lack the resources and support to do their job properly. The promotion system is still far too much focused on personal connections and years of service, rather than on skills, achievements and potential. The military and other security services still influence the civil service, and former officers still join the civil service, although this practice is coming to an end.

So, what is to be done? The UNDP reform agenda for the civil service focuses mainly on effectiveness, although decentralization plays a role in the reform plans. The current chairman of UCSB is keen to make the whole service more efficient and to link it to ongoing political reforms towards federal democracy. There is also an increase in the quality of civil servants and their training since the country’s opening in 2010. Much work remains to be done, but there is some light at the end of the tunnel. What would be useful would be a stronger focus on intergovernmental relations and UCSB in the overall federal reform debates and in particular in the discussions at the 21st Century Panglong Peace Conference. What is more, formats beyond the current Conference system should be explored, especially for technical discussions. Smaller working groups could be a solution, and so could be bringing in an outside party as a mediator. A key problem of the current system beyond its size and lack of progress is its inability to discuss technical detail and complex issues such as IGR in depth is due to the size, nature and irregular meetings of the 21st Century Panglong Conference.

Dr Soeren Keil is Reader (Associate Professor) in Politics and International Relations at Canterbury Christ Church University in the UK. He has visited Myanmar many times and works as an adviser on federalism for the German Hanns Seidel Foundation in Myanmar. He can be contacted at: soeren.keil@canterbury.ac.uk

Photo accessed from 50shadesoffederalism.com